Sporná novela upravující veřejné rozpočty. Jde o budoucnost české fiskální politiky?

Původně měla být novelizace zákonů týkajících se přípravy státních rozpočtů jen transpoziční. Měla odrážet jen změnu v Paktu stability a růstu, tedy v pravidlech pro veřejné rozpočty. Ta byla přijata na celounijní úrovni v dubnu 2024. Tato novelizace byla připravena už vládou Petra Fialy.

Změna znamená určitý posun ve způsobu, jakým se hodnotí, zda daná země plánuje hospodařit rozumně vzhledem ke své aktuální pozici (tj. vzhledem k úrovni dluhu a deficitů). Jde o mírnou změnu v tom, které ukazatele jsou sledovány a které dokumenty jsou vydávány a kdy. Nicméně základní logika (aby zadlužení bylo do 60 procent HDP a deficity do 3 procent HDP) zůstává.

Vládní návrhy rozmělňují pravidla přípravy rozpočtů

Problém je v tom, že nynější vláda se rozhodla využít otevření příslušných zákonů k prosazení dalších změn, o kterých nebyla na evropské úrovni žádná řeč.

Ve vládním návrhu jsou důležité tři takové změny: povolují vyšší výdaje ve „zhoršené bezpečnostní situaci“, oslabují požadavky na povinně zpracovávané indikativní výhledy rozpočtu ve dvou rocích po příštím roce a vyjímají některé výdaje z výpočtu veřejného dluhu.

Všechny tři změny jdou tak či onak směrem k rozvolnění rozpočtové disciplíny. Dodatečná velká várka významných návrhů přišla až při projednávání novelizace ve Sněmovně. A to v podobě pozměňovacích návrhů podaných poslanci vládní koalice, jmenovitě poslankyní Alenou Schillerovou (je zároveň ministryní financí, pozn. red.).

Poznámka na okraj: Projevem vyspělé politické kultury je vkládat všechny návrhy vládní garnitury rovnou do vládního návrhu. Ten totiž prochází daleko důkladnější kontrolou než poslanecké návrhy. Aktuální vládní koalice má ale tendenci používat poslanecké návrhy výrazně víc než koalice předchozí. A používá je – jak vidno – i pro novelizaci zákonů týkajících se rozpočtové odpovědnosti.

Kontroverzní změny

Klíčové pozměňovací návrhy vládních poslanců, které se jeví jako kontroverzní, jsou tyto:
už dnes uzákoněná možnost nezapočítávat obranné výdaje přesahující 2 procenta HDP do hodnocených vládních výdajových plánů by měla být oproti dnešnímu znění prodloužena o tři roky, tj. do roku 2036 (všimněme si, že tato výjimka je už dnes poněkud nelogicky vázána na čas, a nikoliv na dosažení spojeneckého závazku ohledně podílu těchto výdajů na HDP).

Z hodnocení plánovaných vládních rozpočtů by byly zcela vyjmuty náklady na výstavbu infrastruktury vyjmenované v příloze 1 „liniového zákona“ (řada dálnic, silnic 1. třídy, železničních tratí, Temelín, Dukovany apod.).

V případě projektů PPP by z hodnocení vládních výdajů byly zcela vyjmuty náklady na „platby za dostupnost“, tj. platby státu do kapes vlastníkům infrastruktury (tyto platby jsou v podstatě podobné nájemnému, a tedy spadají do běžných výdajů uživatelů infrastruktury, takže není jasné, proč by neměly být součástí hodnocení).

Také všechny tyto návrhy posouvají legislativu směrem k větší rozpočtové volnosti.

Proč je to špatně?

Celkové rozpočtové výdaje v sobě zahrnují dva velmi odlišné druhy výdajů: běžné a investiční.

U investičních výdajů (pokud jde o správné investice) je na místě financování na dluh. V takovém případě je totiž budou platit budoucí generace, které z nich budou profitovat.

Běžné výdaje (platy, úroky, neinvestiční dotace, důchody a sociální dávky, náklady na udržení hodnoty veřejného kapitálu) ale odrážejí životní náklady běžné, tj. nynější generace. A proto by bylo férové, aby si je hradila nynější generace z nynějších příjmů.

Základní limit na deficity, který je v EU nastaven na 3 procenta HDP, ovšem bohužel mezi druhy výdajů rozdíly nedělá. Nebere v úvahu, jestli se na dluh hradí jen výdaje investiční, jak by to bylo správné, nebo i běžné.

Současný blahobyt na úkor dětí

Pokud tedy výše uvedené návrhy projdou, takže velká část investic se nebude do hodnoceného deficitu počítat, o to větší prostor v rámci zmíněného tříprocentního limitu zbyde pro běžné výdaje neboli pro neférové navýšení našeho blahobytu na účet našich dětí.

Jinak řečeno: vytváření investičních výjimek cestou návrhů, které se dnes projednávají ve Sněmovně, by nebylo potřebné, kdyby vláda neplánovala vyčerpat velkou část povolených deficitů na neférové udržování našeho nynějšího blahobytu na úkor příštích generací.

To jest, kdyby rozpočtovala běžné výdaje jen ve výši odpovídající nynějším příjmům. Investice do obrany a infrastruktury jsou jistě potřebné. V nových unijních pravidlech je ale pro ně dost prostoru i bez výjimek. Stačí, když si nebudeme žít nad naše dnešní možnosti.

Bianco šek pro druhý vládní návrh

Zvláštní pozornost zasluhuje ještě jeden pozměňovací návrh poslankyně Schillerové. Ten se týká toho, že druhý vládní návrh státního rozpočtu (poté, co Sněmovna vládě vrátí první návrh s doporučením k přepracování – jako se to stalo před pár měsíci) už by se zákonným limitem na deficit řídit nemusel vůbec. I kdyby ten limit byl provrtán jakýmkoliv počtem výjimek.

Argument paní poslankyně je v podstatě ten, že druhý vládní návrh rozpočtu už není v pravém slova smyslu vládní. Už jde jen o meziprodukt parlamentní debaty. Vlastně pouze o cosi jako komplexní pozměňovací návrh (kterým se může změnit i původně navržený deficit. To podle dosavadních pravidel možné nebylo).

Podle tohoto argumentu vláda při tvorbě druhého návrhu státního rozpočtu už hraje jen roli jakéhosi pouhého odborného referenta.  Sněmovna při vrácení prvního vládního návrhu k přepracování načrtne v doprovodných doporučeních svou představu o žádoucích parametrech rozpočtu, a vláda už tuto představu jen dotáhne do detailů.

A protože parlament je „suverén“, který není povinen se vázat v podstatě ničím, nemusí se ničím vázat ani druhý vládní návrh rozpočtu: de jure je sice vládní, ale de facto je poslanecký.

Neomezený prostor pro deficity

Posoudit právní smysluplnost této konstrukce by měli experti na ústavní právo.

Už teď je ale jasné, že pokud tuto konstrukci přijmeme, otevřeme vládním většinám prostor pro státní rozpočty s libovolně vysokými deficity. Stačí, když vládní poslanecká většina předstíraně objeví v prvním vládním návrhu nějakou (předem dohodnutou) nedokonalost. Poté vrátí návrh vládě a při té příležitosti jí dá pokyny (z jistě velmi „nezbytných“ důvodů) k dalším změnám.

A tyto změny můžou navržený deficit posunout libovolně daleko za původní zákonnou hranici…