Může prezident odmítnout premiérovi jmenovat ministra? Co říká litera zákona

Předsednictvo ČSSD mělo v úterý řešit situaci kolem Miroslava Pocheho, kterého prezident Miloš Zeman odmítl jmenovat ministrem zahraničí. Nakonec se nedokázali sejít – v době prázdnin přišlo mnoho omluvenek.

Otázky, zda je postup prezidenta v souladu s ústavou, ale zůstávají. Může prezident odmítnout premiérovi ministra?

Velmi stručná odpověď: Vždy směl. A dnes už i může.

Stručná odpověď: Jestliže mohl italský prezident, proč by nemohl český? Článek 92 italské ústavy  (i – viz box vpravo) a článek 68, odstavec 2 české ústavy jsou si přece podobné jako vejce vejci. Navíc italského prezidenta volí pouze parlament, českého lid – kdo z nich má silnější mandát?

Právě přímá volba prezidenta zásadně změnila nejen pozici českého prezidenta, ale celý český ústavní systém: zatímco dřív byl prezident výsledkem dohod v parlamentu, a proto musel parlament poslouchat, dnes je volen lidem.

Parlament tak ke zvolení nepotřebuje a je mu fakticky roven – jeho legitimita má stejný zdroj: přímou volbu lidem. To zcela mění jeho reálné možnosti, pozici a roli.

A nyní si totéž rozeberme podrobně.

Co je nesporné?

Podle článku 62, písmene a) Ústavy ČR prezident republiky „jmenuje a odvolává předsedu a další členy vlády a přijímá jejich demisi, odvolává vládu a přijímá její demisi“.

Článek 68, odstavec 2 to rozvádí: „Předsedu vlády jmenuje prezident republiky a na jeho návrh jmenuje ostatní členy vlády a pověřuje je řízením ministerstev nebo jiných úřadů.“ (ii – viz box vpravo).

Z toho evidentně plyne, že:

1) Členy vlády nesmí jmenovat nikdo jiný než prezident republiky.

2) Prezident republiky nesmí členem vlády jmenovat někoho, koho mu nenavrhl předseda vlády.

Ve spojení s článkem 62 z toho lze bez dalšího dovodit i třetí závěr:

3) Návrhem předsedy vlády je podmíněno nejen jmenování členem vlády, ale i pověření člena vlády řízením konkrétního resortu; protože jde o dvě různé pravomoci, které ne vždy jsou vykonávány společně, musíme se ptát, zda návrhem premiéra je podmíněno i pověření členů vlády „řízením ministerstev nebo jiných úřadů“.

Protože článek 62 jakožto uznávaný konečný výčet všech nekontrasignačních pravomocí (iii – viz box vpravo) na rozdíl od článku 68 pověřování členů vlády vůbec nezmiňuje, nezbývá než pravomoc ministry pověřovat řízením konkrétních resortů chápat jako dílčí součást pravomoci je jmenovat.

A to se vším, co k ní patří, tedy včetně podmíněnosti návrhem premiéra. Nadto účelem článku 68 je umožnit premiérovi vybrat si spolupracovníky, a kdyby premiér nesměl mluvit do toho, který jím navržený ministr bude řídit který resort, bylo by to s tímto účelem v příkrém rozporu.

Snad nikdo nebude zpochybňovat čtvrtou danost, totiž že:

4) Ministrem smí být jen osoba fyzická a kompetentní v tom smyslu, že by měla být alespoň svéprávná a gramotná; to plyne z hlavního účelu (jakékoli) ústavy a tím je zajistit chod státu – jmenování ministra objektivně nekompetentního by bylo s tímto účelem v rozporu.

Co je sporné?

Z textu ústavy bohužel bez dalšího jednoznačně nedovodíme to, co nás nejvíce zajímá, totiž nakolik je prezident republiky vázán návrhem premiéra na jmenování člena vlády.

Máme dvě možné varianty řešení s jednou možnou modifikací:

Podle jednoho názoru je prezident republiky návrhem premiéra vázán a musí mu vyhovět (říkejme tomu třeba koncept řízeného prezidenta); modifikovaná verze říká, že prezident je oprávněn a současně povinen návrh posoudit a právně vadný návrh odmítnout (koncept úřednického prezidenta).

Druhá varianta říká, že vláda je výsledkem dohody prezidenta s jím jmenovaným premiérem, protože prezident sice nemá právo si nějaký návrh vynutit, ale má právo jakýkoli návrh premiéra odmítnout; premiérovi pak nezbude než navrhnout někoho jiného (koncept politického prezidenta).

Dílčí otázka pak je, zda premiérův návrh musí být učiněn písemně a zda premiér smí dát prezidentovi na výběr mezi různými kandidáty.

Vládu Andreje Babiše jmenoval koncem června na Pražském hradě prezident Miloš Zeman. Foto vzniklo po jmenování nového kabinetu. Zdroj: Vlada.cz

„Jmenuje“ znamená příkaz

Základní argument zastánců konceptu řízeného prezidenta je gramatický: indikativ v právní řeči znamená normu, příkaz.

A protože nikde není výslovně uvedeno, že prezident „může jmenovat“, ani není nikde výslovně uvedeno, že „může návrh odmítnout“, pak je prezident povinen jmenovat toho, koho si premiér žádá. A navíc prezident jako orgán veřejné moci přece smí jen to, co je mu dovoleno, a odmítnout návrh mu dovoleno není.

Tuto argumentaci lze snadno vyvrátit:

1) Článek 2, odstavec 3 Ústavy ČR zní: „Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon“ – ale není tam napsáno „které výslovně stanoví zákon“.

Proto možnost prezidenta odmítnout návrh premiéra nemusí být uvedena v ústavě výslovně, postačí, jestliže k ní lze dospět hodnověrným výkladem.

Nadto „uplatněním moci“ vůči občanům je až jmenování někoho ministrem, a nikoli jednání, které mu předcházelo. Ostatně třeba o koaličních smlouvách se ústava rovněž vůbec nezmiňuje, natož aby je výslovně dovolovala, a jsou snad proto nedovolené?

2) Slovo „jmenuje“ skutečně představuje příkaz. Ale tento příkaz nařizuje někoho jmenovat ministrem, nikoli jmenovat konkrétní premiérem navrženou osobu.

Prezident se nesmí inspirovat Ludvíkem XIV. a rozhodnout se, že bude vládnout osobně, bez premiéra a bez ministrů, a nejmenovat nikoho, protože nějaká vláda a nějací ministři existovat musí. Povinně.

Čili prezident není povinen jmenovat každého, kdo je mu navržen, ale pokud jmenování odmítne, musí si vyžádat jiný návrh a premiér má povinnost mu jiný návrh dát.

Správné vnímání termínu „návrh“

Slovo „návrh“ bývá naopak základním argumentem zastánců konceptu politického prezidenta.

Návrh je jiné slovo pro nabídku, koncept, nápad, je to něco, co má být teprve posouzeno, něco, s čím lze pracovat, něco, o čem se lze dohadovat, co lze měnit, něco, co se stane hotovou věcí až poté, co to schválí adresát návrhu.

Ostatně, jaký by to mělo smysl, kdyby prezident byl povinen návrh premiéra přijmout?

Pokud by ústavodárce chtěl, aby složení vlády bylo výhradně věcí premiéra a prezident mu do něho nesměl mluvit, tak by přece do ústavy napsal rovnou, že předsedu vlády jmenuje prezident a ministry si pak jmenuje předseda vlády sám. Bylo by to regulérní, korektní a nejjednodušší řešení, ale náš ústavodárce je nezvolil.

Kvalifikační hledisko?

Jsouce si toho vědomi, zastánci konceptu řízeného prezidenta svůj postoj změkčují v tom smyslu, že prezident je oprávněn, či spíše povinen odmítnout kandidáta, který nesplňuje kvalifikační předpoklady.

Tato modifikace vnímá celé jmenování vlády jako jakési správní řízení, ve kterém je prezident degradován na úředníka, jehož úkolem je pouze přezkoumat a potvrdit formální bezvadnost premiérova návrhu a který sám nesmí jednotlivé kandidáty posuzovat nad tento povinný rámec.

VÍCE K TÉMATU:

Babiš slibuje reformu sociálních dávek. Jsou na tom opravdu tak zle?

Malou nahradí Kněžínek, ale málem spravedlnosti šéfoval Babiš. Co hrozilo?

Jen vládní výlety do regionů život lidem nezlepší. Slováci by mohli vyprávět

I to lze snadno vyvrátit: ústava se neřídí správním ani žádným jiným procedurálním řádem, ústava je všem zákonům nadřazena a nelze ji jejich prostřednictvím přetvářet.

Nadto premiér zde sám vystupuje jako orgán státu jednající s jiným orgánem státu a neuplatňuje vůči prezidentovi svůj soukromý nárok na jmenování ministra.

Smí, nebo nesmí. Nic mezi není

Paradoxně a svým tvůrcům navzdory koncept úřednického prezidenta jen potvrzuje tezi, že prezident do jmenování ministrů mluvit smí: lze totiž tvrdit buď to, že prezident něco smí, nebo že něco nesmí, ale pro „trochu smí a trochu nesmí“ nenajdeme v ústavě žádnou oporu.

Dejme tomu, že by premiér navrhl na ministra svého psa. To nesmí ani nemůže, takový návrh by vůbec nebyl platným návrhem. Pokud by ale takový návrh prezident vzal vážně a zamítl jej s odůvodněním, že pes ministrem být nesmí, nenašli bychom v ústavě žádné vodítko, kde udělat hranici mezi přípustným a nepřípustným návrhem.

Když nesmí být ministrem pes, co třeba alkoholik? A co lékaři uznaný psychopat? A analfabet? Co trestně stíhaná osoba? A co když je navržený ministr prostě jen buran, nosí do sandálů ponožky, nemyje se a jeho fyzickou přítomnost pozná i slepý pouhým čichem?

Úřednická, nebo politická přípustnost?

V ústavě nenajdeme žádný základ, jak určit, kde končí úřednické posouzení přípustnosti návrhu a kde začíná politické posouzení osobnosti kandidáta (nemluvě o tom, že svůj alkoholismus, analfabetismus, zálibu v porušování zákonů či buranství může potenciální ministr vždy vydávat za projev svého politického názoru).

Není podle čeho tu hranici závazně určit, vždy půjde o arbitrární rozhodnutí. Ale kdo pak bude tím arbitrem?

Navrhující premiér jím být nemůže, ten je zaujatý pro svůj návrh. Opoziční politici také ne, ti zase mají v popisu práce být zaujatí proti návrhu. Mají jím být odborníci na ústavu, kteří si v domnění, že když se něco nikdy nestalo, tak se to ani stát nesmí, začnou cucat z prstu jakési ústavní zvyklosti?

Ostatně, kdo řekl, že ministrem smí být pouze člověk, a ne pes? Řekla to ústava, nebo si to vycucal z prstu autor tohoto článku?

Ústava jednoho takového arbitra ale přece jenom zná: prezidenta republiky – právě proto nechává ministry jmenovat s konečnou platností až jím a nesvěřuje jejich výběr výlučně do rukou premiéra.

Už v době, kdy byl prezident volen parlamentem, byl přece vnímán především jako arbitr či moderátor, jehož úkolem je tlačit rozhádané strany ke kompromisu. A možnost Poslanecké sněmovny jmenovanou vládu jako celek odmítnout je pak pojistkou proti nesoudnému prezidentovi – odmítnutí důvěry vládě totiž není ani tak ostudou této vlády, ale zejména ostudou prezidenta, který ji jmenoval a pro kterého její odmítnutí může znamenat i dílčí ztrátu autority a s ní i vlivu.

Vláda jako výsledek dohod

Lze uzavřít, že platí koncept politického prezidenta – platí, že složení vlády je výsledkem dohody premiéra a prezidenta.

Může se stát, že prezident všechny premiérovy návrhy okamžitě akceptuje, může se stát, že na některých kandidátech se neshodnou. O těchto jménech se veřejnost nemusí nikdy dozvědět, o těchto jednáních nemusí existovat žádný záznam.

Premiér ale může mít zájem dát najevo, že za nějakého kandidáta skutečně bojoval, a navrhnout jej písemně, popřípadě i veřejně, a přimět tak prezidenta, aby jej obdobným způsobem odmítl. Podobně může mít premiér zájem dát prezidentovi písemný či veřejný alternativní návrh.

Co je psáno, to je dáno…

Dát nějaký návrh písemně znamená mít o tom záznam, důkaz. Jinak žádný návrh sám o sobě být písemný nemusí, ústava žádnou jeho formu nepředepisuje.

V praxi však bývá závěrečný, s prezidentem předjednaný návrh podáván písemně, aby nemohl být zpětně zpochybněn.

Z obdobných důvodů se ministrům předávají písemné jmenovací dekrety a ministři podepisují svůj slib, ačkoli ani pro jmenování, ani pro slib ústava rovněž nepředepisuje písemnou formu (iv – viz box vpravo).

Tolik jen stručně k otázce, zda premiérův návrh na jmenování, respektive pověření ministra musí být písemný a zda smí být alternativní.

Politický arbitr, nebo také hráč?

Právo odmítnout navrženého ministra tedy měl prezident republiky vždy.

Parlamentem volený prezident užíval svého práva odmítnout premiérem navrženého ministra velmi úsporně, nadto většina jeho zásahů se děla za zavřenými dveřmi ještě před podáním formálního návrhu, až mohl vzniknout dojem, jako by toto právo snad ani neměl.

Prezident zvolený lidem si však může dovolit využívat své pravomoci mnohem intenzivněji, protože prezident zvolený lidem se sám stává výrazným politickým hráčem a své chování tomu přizpůsobuje.

Je však otázkou, zda v situaci, kdy se prezident stává politickým hráčem, může i nadále zůstat politickým arbitrem.

Článek, jehož autorem je právník Pavel Hasenkopf, původně vyšel na serveru Hlídací pes.org.