Jakou máme demokracii – parlamentní, nebo prezidentskou? Podle odborníka si musíme vybrat

Prezident republiky Miloš Zeman nechce jmenovat Michala Šmardu ministrem kultury. Podle prezidenta se nikdy nezabýval problematikou české kultury, a není proto odborně kompetentní. Požádal předsedu ČSSD Jana Hamáčka, aby navrhl prostřednictvím premiéra Andreje Babiše (ANO) jiného kandidáta.

Stejně jako loni – tehdy se prezidentovo odmítnutí týkalo Miroslava Pocheho – je na stole otázka, zda prezident může odmítnout premiérem nabízeného ministra.

Situaci pro server HlídacíPes.org rozebral v unikátní šestidílné analýze právník Pavel Hasenkopf. Je tedy postup prezidenta v souladu s ústavou?

Parlamentní demokracie?

Často slýcháme tvrzení, že Česká republika je parlamentní demokracií, nikoli prezidentskou republikou, a proto prezident nesmí odmítnout navrženého ministra. To jsou hned dvě teze, které je třeba otestovat: jednak zda je pravda, že Česká republika je parlamentní demokracií, jednak zda platí, že pro parlamentní demokracii je typické, že prezident či hlava státu musí jmenovat ministry podle výběru premiéra.

Předně je nutné si uvědomit, že pojmy parlamentní, prezidentský, poloprezidentský a kancléřský systém nejsou pojmy právní, ale politologické. Tyto akademické pojmy se cestou zobecnění snaží nalézt společné znaky typické pro různá státní zřízení s cílem umožnit třídění jednotlivých ústav do skupin, aby se o nich snáz psaly učebnice.

Jejich prostřednictvím ale nelze jednotlivé ústavy vykládat, protože neexistuje žádný závazný popis toho, co si máme pod těmito pojmy přesně představit, a ani ústavy samotné je nepoužívají. Například v české ústavě se o základním charakteru našeho státu dočteme:

– „Česká republika je svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana.“ (čl. 1 odst. 1)

– „Lid je zdrojem veškeré státní moci; vykonává ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní.“ (čl. 2 odst. 1)

– „Politický systém je založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran respektujících základní demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů.“ (čl. 5)

– „Politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním. Rozhodování většiny dbá ochrany menšin.“ (čl. 6)

Ale nedočteme se v ní, že Česká republika je parlamentní demokracií; ostatně všechny citované zásady mohou a mají fungovat v jakékoli demokratické zemi, bez ohledu na to, zda má parlamentní, či prezidentský systém nebo něco mezi tím.

Proto nelze tvrdit, že by se naše ústava sama k některému z ústavních systémů hlásila a nepřímo tak vyžadovala být vykládána v jeho kontextu. Lze se pouze pokusit prostřednictvím analýzy ústavou nastolených vztahů mezi orgány moci zákonodárné a výkonné naši ústavu některému ze systémů podřadit.

Pojďme si tedy nyní stručně charakterizovat základní akademicky uznávané ústavní systémy vlády a následně s nimi porovnejme český ústavní systém.⁽ⁱ⁾

Britský systém

Jeho mateřskou zemí je Spojené království. Aniž bychom zabíhali do detailů, britský systém vlády se do začátku 18. století vyvinul zhruba tak, že zde na jedné straně stál král jako nositel výkonné moci a na druhé straně parlament jako nositel zákonodárné moci.

Parlament (primárně rozhodující hlavně o daních, a tedy příjmech koruny…) zákony vytvářel a král je vykonával, zpravidla prostřednictvím svých služebníků – ministrů. Tak byla přirozenou cestou zajištěna dělba moci. K tomuto modelu se později ještě vrátíme.

S postupným nástupem osvícenství začalo být přibližně od poloviny 18. století stále více vnímáno jako neúnosné, aby výkonnou mocí disponoval někdo, kdo nebyl nikým zvolen, svůj mandát zdědil a odvozuje jej pouze od boha, kdo se cítí pouze bohu, a nikoli lidu odpovědný – král. Proto začal být uplatňován požadavek, aby královi ministři byli členy parlamentu a museli mít důvěru jeho Dolní sněmovny, tedy té, která je odpovědna lidu.⁽ⁱⁱ⁾

Tím vzniká systém, kde král zůstává neodpovědný, ale výkonnou moc jeho jménem provádějí osoby, které jsou odpovědny parlamentu, jehož členové jsou zase odpovědni svým voličům – lidu; a protože ministři až na výjimky jsou sami členy Dolní sněmovny, jsou ve své roli poslanců svým voličům přímo odpovědní i oni.

A prostřednictvím vlády, která se tak fakticky stává výborem parlamentu, Dolní sněmovna nepřímo kontroluje i krále.

Král jen v zákulisí

Na krále tak zbyla jen role zákulisního rádce a veřejného arbitra, jehož úkolem je pomáhat vytvářet stabilní vlády; do této role se však díky existenci většinového volebního systému a existenci politických stran dostává jen sporadicky – v praxi se totiž ještě nikdy nestalo, aby v Dolní sněmovně neexistovala politická většina schopná vygenerovat vládu.

Tímto způsobem tedy byla dělba moci, prakticky existující mezi nikým nevoleným a jen bohu odpovědným králem, volenou Dolní sněmovnou a dědičnou šlechtou zasedající v Horní sněmovně, obětována, aby mohla být bezbolestně potlačena dědičná moc – tak vznikl parlamentní systém vlády – je pro něj typické, že v něm dělba moci prakticky neexistuje.

Prezident místo krále

Tento systém postupně převzala celá řada dalších zemí. Pokud šlo o republiky, ty často pouze nahradily dědičného monarchu parlamentem volenou hlavou státu a po americkém vzoru ji pojmenovaly prezident republiky.

Protože ale prezidenti nebyli dědiční, ale byli voleni, byť zpravidla (a záměrně) jen nepřímo, mohla být jejich role političtější – stali se arbitry politického dění, moderátory vzniku vlád. Tam, kde byl zaveden poměrný volební systém, který spolehlivě vede k častým politickým krizím, se tato prezidentská role stala o to výraznější.

V parlamentním systému vlády je středobodem státní moci parlament, na kterém je exekutiva existenčně plně závislá – dělba moci je potlačena a formalizována. Podstata parlamentního modelu vlády spočívá v tom, že:

1. vládu určuje hlava státu (prezident či panovník),

2. vláda je povinna podat demisi, ztratí-li důvěru parlamentu,⁽ⁱⁱⁱ⁾

3. v případě vládní krize má hlava státu volbu mezi jmenováním nové vlády a rozpuštěním parlamentu.

Dílčí modifikace se týkají toho:

a) zda má na složení své vlády vliv premiér (nemusí mít vliv žádný, může členy navrhovat, může členy vlády fakticky určovat už bez prezidenta) a za jakých okolností může hlava státu vládu či člena vlády odvolat (zpravidla jde o proceduru zrcadlově obrácenou vůči jmenovací proceduře); tato omezení představují výjimku z obecného pravidla, že jmenování a odvolání premiéra a členů vlády je pravomocí hlavy státu;

b) zda je vláda povinna o důvěru parlament požádat a získat ji výslovně, tj. zda systém dovoluje tzv. úřednickou vládu (úřednická vláda sice získala svůj slangový název podle toho, že se zpravidla skládá z vysokých vládních úředníků – nepolitiků, ale její podstata spočívá v tom, že tato vláda o důvěru nežádá; předpokládá se, že důvěru má, protože jí parlament nevyslovil nedůvěru – kdyby tak učinil, musela by i úřednická vláda podat okamžitě demisi; režim úřednické vlády se využívá jako přechodný stav v dobách politických krizí, typicky před předčasnými parlamentními volbami);

c) zda členové vlády musí, smějí či nesmějí být členy parlamentu,

d) zda hlava státu smí rozpustit parlament, respektive jeho dolní komoru kdykoli, nebo je tato možnost nějak omezena, či dokonce vyloučena, popřípadě podmíněna návrhem vlády,

e) nakolik se prezident smí či musí sám podílet na činnosti exekutivy (může být od ní zcela oddělen a stát nad ní, může vládě předsedat fakticky, může vládě předsedat formálně – viz níže pasáž o nástupu poloprezidentského systému ve Francii, může mít právo účasti, jeho rozhodnutí anebo jejich část může podléhat kontrasignaci apod.).

Prezidentský systém vlády

Zatímco parlamentní systém, aby mohl potlačit dědičnou moc panovníků, potlačil princip dělby moci, podstatou prezidentského systému je naopak důsledné oddělení moci zákonodárné od výkonné – dělba moci je pro tento systém určující a mnohem důležitější než prezident, podle kterého se tento systém jmenuje.

Jako prezidentský začal být tento systém označován pravděpodobně proto, že v monarchii, má-li být demokratická, je neuplatnitelný.^(iv)

Nyní je čas připomenout si již zmíněný britský model vlády z počátku 18. století. Autorům Ústavy USA^(v) totiž nic nebránilo se k tomuto vládnímu modelu vrátit: jediná překážka – nikým nevolený panovník – jim odpadla; v jedné věci totiž měli jasno hned od počátku: v čele nového státu nebude stát žádný nevolený král, ale volený prezident.

Tím odpadl důvod zbavovat budoucí hlavu státu vlivu na reálnou politiku; v republikánském zřízení totiž žádný zásadní důvod pro zavedení parlamentního systému vlády neexistuje. Navíc to byl anglický systém a oni právě vybojovali na Anglii nezávislost.

A konečně, zrovna tehdy byl v módě koncept dělby moci – Montesquieuův klasický spis O duchu zákonů, který uvedl dělbu moci z praxe i do teorie, poprvé vyšel v roce 1745.

Nepsaný model vlády

Porovnáme-li anglický nepsaný model vlády z počátku 18. století s prezidentským systémem zavedeným Ústavou USA na konci tohoto století, zjistíme, že se opravdu zásadně liší jen tím, že v anglickém modelu byl ztělesněním výkonné moci nikým nevolený král a v americkém systému je jím volený prezident.^(vi)

Americký návrat k dělbě moci

Zatímco v Anglii do počátku 18. století vykrystalizovala dělba moci bezděky a přirozenou cestou, aby byla stejně bezděky obětována potlačení královské moci a nahrazena za tím účelem parlamentním systémem vlády, USA na konci 18. století nic nebránilo se k dělbě moci vrátit, a to již programově a na teoretických základech.

S návratem k dělbě moci^(vii) odpadl důvod konstruovat kabinet jako samostatné, parlamentu odpovědné těleso, fakticky parlamentní výbor. USA nepotřebovaly výkonný kabinet s dvojí legitimitou, jednak formální odvozovanou od nikým nevoleného a nikomu neodpovědného krále, jednak faktickou odvozovanou skrze parlament a parlamentní volby od lidu; USA nepotřebovaly dvojí exekutivu.

S tím, že odpadl důvod vyčleňovat v rámci exekutivy „kabinet“ jako samostatné těleso a na toto těleso přenášet odpovědnost, kterou nemůže vůči svým poddaným nést král, odpadl i důvod pro všechna ta opatření, kterými parlamentní systém plnil svůj úkol, totiž zachovat monarchii, ale z moci králů učinit pouhou formalitu:

– nejenže odpadl důvod požadovat, aby (prezidentovi) ministři byli členy parlamentu, ale dělba moci se naopak stala důvodem takovou kumulaci funkcí výslovně zakázat,

– nejenže odpadl důvod požadovat, aby vláda byla odpovědna parlamentu, ale kvůli dělbě moci se takový vztah stal dokonce nežádoucím,

– s tím odpadl i důvod pro jakékoli předčasné volby, a proto mohl být nastolen pevně časově ohraničený parlamentní i exekutivní mandát,

– odpadl důvod pro všechny „vychytávky“, jejichž jediným účelem je kontrolovat, popřípadě dokonce řídit hlavu státu (typicky kontrasignace),

– obecně odpadl důvod v ústavě řešit, kdo je komu odpovědný, slovo „odpovědnost“ se v Ústavě USA vůbec nevyskytuje – prezident i kongresmani skládají přísahu a logicky se má za to, že pokud někdo přísahá, pak je i odpovědný za to, že přísahu dodrží.
Odpovědnost je něco samozřejmého, něco, co není třeba explicitně do ústavy zapisovat; naopak excesem, vybočením z normálního stavu je pouze neodpovědnost králů,^(viii) popřípadě prezidentů v parlamentním systému, a proto je tato neodpovědnost explicitně zmiňována.

Ve výsledku tak americký prezident i Kongres jsou voleni na pevně dané období^(ix) a je výslovně vyloučena kumulace vládních a parlamentních funkcí.

Prezidentovi muži

Výkonnou moc v USA ztělesňuje prezident a nikdo jiný, ministři jsou pouze prezidentovi úředníci, jím jmenovaní, jím kdykoli odvolatelní a jemu odpovědní.^(x)

Někteří z nich musí projít schvalovací procedurou v Kongresu, jejím účelem však není eliminovat lidi nevhodné z politických důvodů, ale lidi z hlediska svých schopností anebo morálky nekompetentní úřad zastávat.

Obdobně je konstruována opačná procedura, tzv. impeachment, tedy velmi složitá a výjimečná procedura, jejímž smyslem je zbavit stát nikoli nepohodlného politika, ale zločince, typicky velezrádce, v prezidentském nebo jiném vysokém exekutivním úřadu.

Volba voliteli

Povšimněme si ještě jednoho zdánlivého detailu: na rozdíl od českého, slovenského, ruského či francouzského prezidenta není americký prezident volen přímo lidem, ale je volen nepřímo, tzv. voliteli, kteří jsou voleni lidem jednotlivých států pouze za tímto jediným účelem a pro každou prezidentskou volbu zvlášť.

Přestože tento systém, vzniklý v důsledku federativního uspořádání USA, v praxi simuluje přímou volbu,^(xi) dokresluje klíčový fakt, že pro prezidentský systém je charakteristické a klíčové to, že moc zákonodárná a moc výkonná vznikají nezávisle na sobě, nikoli to, jak a kým jsou ustanovovány.^(xii)

Buď parlamentní, nebo prezidentský

Jestliže kritériem pro třídění ústavních systémů jednotlivých států na parlamentní a prezidentské je vzájemná nezávislost vzniku exekutivy a legislatury, nezbývá než učinit závěr, že každý systém je buď parlamentní, nebo prezidentský – neexistuje nic mezi tím.

Protože však vliv parlamentu na vznik a existenci vlád může mít a má různou míru a formu, existuje celá řada modifikací parlamentního systému. Akademickou „škatulku“ si vysloužily minimálně dva z nich, a to systém kancléřský a systém poloprezidentský. O nich ale někdy jindy.

Poznámky

Článek, jehož autorem je Pavel Hasenkopf, původně vyšel na serveru Hlídací pes.org.