Daniel Trnka: Dopady regulací zpětně hodnotí málokdo a to je špatně

Již více než jedenáct let působí Daniel Trnka v regulační divizi Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj (OECD). Regulacemi se ale zabýval již předtím, kdy tuto agendu vykonával na Ministerstvu vnitra a Úřadu vlády.

„Když jsem po vysoké škole nastoupil na vnitro, mým prvním velkým úkolem bylo zajistit hodnocení regulatorní reformy, kterou tehdy prováděla OECD v České republice,“ popisuje Daniel Trnka své začátky v oboru a také „předurčení dalšího nadnárodního“ kariérního růstu.

Podle jeho slov je nyní úlohou divize fungovat jako poradní orgán pro členské země OECD v oblasti regulací. „Nesnažíme se kvantitativně navyšovat regulace. Říkáme ale, že když už existuje politické rozhodnutí něco regulovat, tak je potřeba to udělat správně. Zamyslet se nad tím, jak nejlépe danou oblast regulovat, což vyžaduje i čas,“ dodává Trnka.

Daniel Trnka ostatně k tématu vystoupí již za pár dní v Praze na konferenci Business Regulation Prague Forum – Lepší regulace pro inovaci a růst, kterou 31. října pořádají The Financial Times.

Jak se vlastně člověk dostane k regulačnímu prostředí? Myslím, že se shodneme na tom, že regulace nejsou zrovna atraktivní obor…

To byla série náhod. Když jsem po vysoké škole nastoupil na vnitro, mým prvním velkým úkolem bylo zajistit hodnocení regulatorní reformy, kterou tehdy prováděla OECD v České republice. Na návštěvu do Česka tehdy přijel generální tajemník OECD, který se zeptal místopředsedy vlády Pavla Rychetského, zda by Česko nechtělo podstoupit toto hodnocení. Rychetský tehdy odpověděl, že samozřejmě ano, že to není problém. Akorát tehdy nikdo netušil, co to vlastně regulatorní reforma je. Ale protože jsem měl na Ministerstvu vnitra na starosti právě vztahy s OECD v oblasti veřejné správy, dostal jsem za úkol zjistit, co to všechno obnáší. A díky této náhodě jsem se stal největším odborníkem na regulatorní problematiku.

Daniel Trnka

Působí již více než 11 let jako analytik regulační divize OECD. Předtím se agendou zabýval několik let na Ministerstvu vnitra a Úřadu vlády.

Je už v Česku povědomí o problematice regulací větší? Jak si stojíme v porovnání s ostatními zeměmi OECD?

Povědomí rozhodně vzrostlo z několika důvodů. Velkou měrou se na tom podílí činnost Evropské unie, která od roku 2005 klade veliký důraz na snižování administrativní zátěže a provádění hodnocení dopadů regulace. Svým způsobem tak donutila všechny členské země EU se tím zabývat. V Česku už se nestane, že bychom nevěděli, co to regulatorní politika je. Při úřadu vlády již řadu let funguje komise pro hodnocení dopadů regulace. Na druhou stranu, systém u nás sice funguje, ale má oproti jiným zemím rezervy. Spoustu nástrojů regulace máme zavedeny formálně, ale bohužel neplní ten účel, který by plnit měly. Ve srovnání s ostatními členskými zeměmi si stojíme průměrně.

Co konkrétně neplníme?

Většina zemí OECD má například jen formálně zaveden právě proces hodnocení dopadů regulace – RIA (z anglického Regulatory Impact Assessment, pozn. red.). To ale v řadě zemí neslouží k tomu, aby byla přijímána lepší rozhodnutí, ale představuje spíše další administrativní zátěž pro ty, kdo vytvářejí legislativu. Dělá se až na závěr celého procesu zavádění nějaké regulace a v zásadě jen proto, aby se odškrtla příslušná kolonka, že bylo hodnocení provedeno.

Regulace je mnohdy moc

Když se podíváme na regulaci byznysu, není jí moc na úkor její kvality?

Stoprocentně. Je to problém ve většině zemí. Administrativa, vlády a politici vykazují aktivitu tím, že přijímají a upravují už existující legislativu. Málokdy se však zamyslí, zda by se daný problém nedal řešit nějak jinak. Řada právních přepisů všude na světě, nejen v Česku, je přijímána nesmírně rychle. Vše „hoří,“ vše je velký problém a zapomíná se na kvalitu daných norem.

V náš prospěch musím říci, že OECD se nesnaží kvantitativně navyšovat ani snižovat počet regulací. Říkáme ale, že když už existuje politické rozhodnutí něco regulovat, tak je potřeba to udělat správně. Zamyslet se nad tím, jak nejlépe danou oblast regulovat, což vyžaduje i čas.

Existuje nějaká optimální míra regulace byznysu?

Nic takového neexistuje, rovnováha se mění v čase, záleží na politických preferencích, záleží na síle tlaků zájmových skupin, nevládních organizací, ekonomů i občanů. Úlohou vlády a státní správy je tyto tlaky vybalancovat tak, aby stát plnil funkci ochrany zdraví a bezpečnosti obyvatel a také životního prostředí. A zároveň ale nesmí naložit na podnikatelské subjekty příliš velké nebo zbytečné náklady.

Firmy z různých oborů si často stěžují na neustálý nárůst regulace…

Na to neexistují nějaká čísla ani statistiky, které by to potvrzovaly. Ale ve většině zemí k nárůstu regulací skutečně dochází. Počet zákonů, respektive imaginární tloušťka sbírky zákonů, se neustále zvětšuje.

Funguje tedy alespoň v nějaké míře propojení byznysu a úřadů? Nakolik se firmy zapojují do utváření regulačních norem?

V mnoha zemích je to zásadní problém. Situace se sice lepší, ale nejen s firmami, nýbrž ani s dalšími zainteresovanými stranami nejsou regulace dostatečně konzultovány. Anebo se tak často děje až na konci procesu tvorby regulace. To znamená, že se vytvoří nějaký konzultační portál nebo webová stránka, kde je vyvěšen návrh, ale už je pochopitelně pozdě na to, udělat v návrhu zásadní změny.

Ochota těch, kteří nad přípravou návrhu regulace, normy, zákona strávili několik měsíců, je ke změnám a připomínkám velmi malá.

Případně pokud dochází ke konzultacím, probíhají jen mezi „obvyklými podezřelými“. V případě těch byznysových jsou to třeba různé asociace podnikatelů. Ale že by se mohli vyjádřit individuální podnikatelé z řad malých a středních firem, tak k tomu nedochází. Nemají dostatečnou lobbistickou sílu a často je to i pro ně nákladné. Velká firma typu ČEZ zvýšené administrativní náklady vyvolané regulací poměrně snadno absorbuje, disproporčně to ale dopadá na malé a střední podniky, které mají velmi malý vliv na tvorbu regulace a legislativy.

Mluvit do regulace a později ji lépe absorbovat se tedy daří jen velkým podnikům, které si ji mohou nákladově, kapacitně i personálně dovolit?

Někdy tomu tak může být. Pokud je regulace přísná, může třeba zamezit dalším subjektům ve vstupu na trh, nepodporuje hospodářskou soutěž a z toho mohou skutečně profitovat velké podniky. Dalším problémem jsou časté změny legislativy. V mnoha zemích se legislativa mění i několikrát za rok. Což pro velké firmy, které mají své právní oddělení nebo najatou právní kancelář, nemusí být problém. Ale pro individuální podnikatele či menší firmy je nemožné všechny změny legislativy sledovat a vyznat se v nich.

Samozřejmě pro regulátora je snazší řešit problém s většími subjekty, ať už jsou to asociace, nebo korporace. Nicméně je třeba být aktivní a rozšířit rádius takzvaných „obvyklých podezřelých“. Zástupci regulátora by se neměli bát za nimi vyjet a dát jim čas na vyjádření.

Regulace mohou škrtit

Průmysl nyní prodělává velkou technologickou revoluci, nedochází ze strany regulací ke zbrzdění inovačního potenciálu? Napadá mě příklad společnosti Uber, která přišla s inovativní službou, novým byznysmodelem, ale v mnoha zemích je nyní terčem regulací a zákazů.  

To je pravda a je to velký problém, který se neřeší jen na úrovni vlád, ale i na úrovni OECD, ale popravdě si musíme přiznat, že to řešení zatím neznáme. Preskriptivní a přísné regulace, které jdou do hloubky problému a neumožňují prostor pro inovace, je brzdí. Regulace v tomto případě rozhodně omezují vstup nových technologií a nových firem na trh. A v konečném důsledku dokonce přiškrcují celý hospodářský růst.

Uber je v mnoha zemích problémem, ale doporučujeme, aby spolu jednotlivé zainteresované strany jednaly a hledaly společná řešení, která budou výhodná pro celou společnost místo jednostranných zákazů. A stejně tak by to mělo probíhat i v dalších oblastech.

Dočkáme se tedy nějakého řešení?

Zatím nevíme, jak problém přesně vyřešit. Jeden ze způsobů je umožnit nějakou formu experimentování. Spousta zemí například experimentuje s takzvanými regulatory sandboxy, volně přeloženo jde o takové „pískoviště“, kde se po nějaký čas testují neregulované produkty a služby. Jednou z oblastí, kde se takto testuje, jsou například některé bankovní produkty. Snahou je zjistit, co za důsledky může z experimentování v dané oblasti vyplynout, a na základě toho vymyslet optimální způsob regulace. Není to ale univerzální řešení, lze ho aplikovat jen na omezený okruh produktů a oblastí, zejména jde o ty z finančního trhu.

Další možnost je nevytvářet preskriptivní a přísnou regulaci, ale takovou, která je orientována na výsledek. Tedy takovou, která umožní firmám, pokud plní stanovené bezpečnostní standardy, se v rámci těchto pravidel volně pohybovat.

Existují podobná „pískoviště“ v praxi i pro jiné obory než finančnictví?

Spíš bych řekl, že i v oblasti finančních služeb je to zatím jen pilotní experiment, ještě v rovině přání. Nějaké první známky najdeme ve Velké Británii. Nicméně osobně mám pochybnosti o univerzální aplikaci těchto nástrojů. Kolegové z Dánska mi říkali, že používají něco podobného, ale jako chráněný prostor, kde se státní správa může setkat s podnikateli a vzájemně si mohou předat nápady a testovat je. Tedy jakási diskusní platforma, co je a co už není v dané oblasti možné. Pro veřejnou správu to je optimální způsob, jak získat podněty a případně regulaci upravit.

Evropská unie loni přijala takzvaný inovační princip a každá evropská direktiva, směrnice by měla projít hodnocením svého dopadu, zda neomezuje inovace, jestli není příliš specifická, co se týče technologií, zda nechává spíše dostatečný prostor pro inovace, než by zakazovala, nastavovala standardy… Tento princip byl implementován loni a zatím si spíše vysloužil kritiku ze strany nevládních organizací a odborů. Ještě se neví, do jaké míry bude fungovat.

Na druhou stranu k jeho zavedení došlo teprve loni, navíc Evropská komise nyní prochází personální obměnou, takže zatím nebyl čas princip otestovat.

Nikdo o návrhu předpisu neví

Můžete popsat, jak probíhá proces vytváření regulací?

Jsou dva způsoby: Buď přijde nějaký návrh z Bruselu a tam se hledá způsob, jak to rychle implementovat do národní legislativy. V případě menších členských zemí se norma přeloží a do příslušných zákonů se přidají nějaké články.

Nebo přijde impuls v domácí legislativě, kde regulace získává obrysy už v programovém prohlášení vlády. Tedy velmi často se už na začátku rozhodne, že bude přijata nová legislativa, jak právní předpis bude vypadat, co by měl ošetřit. Někdy se k tomu zpracuje věcný záměr návrhu zákona, který schvaluje vláda, někdy se přijde rovnou s paragrafovaným zněním.

Pak putuje návrh do meziresortního připomínkového řízení, přičemž návrh předpisu je veřejně přístupný na internetu. Většina lidí o tom ale neví, přestože teoreticky má každý možnost se k návrhu vyjádřit a zaslat připomínky. Kromě tripartity se často nestane, že mimo veřejnou správu někdo pošle připomínky.

Proč?

Často se stává, že vše probíhá v časovém presu kvůli pevně nastaveným termínům. Navíc proces směřuje hlavně k tomu, aby se regulace v nějaké podobě protlačila, takže není čas na to, aby se řešily nějaké změny, nebo dokonce vedla diskuse nad tím, jaké problémy mohou vyvstat.

V praxi jsem se často setkal s tím, že některá ministerstva regulovala určité podnikání. Když ale měla později zpracovat hodnocení dopadů, tak nám říkala, že vlastně ani netuší, kolik podnikatelských subjektů na daném trhu je. V takovém případě se podle mě nedá nic regulovat, bohužel se to tak děje. Často ani není ochota se s podnikateli bavit o tom, jaké to pro ně bude mít dopady a náklady. Tedy kolik času jim zabere aplikace regulace nebo třeba jaké stroje budou potřebovat, aby splnili podmínky dané regulace. Takže někdy ani sami úředníci nemají tušení, jaké potenciální dopady bude daná regulace mít.

Další problém spočívá v tom, že se často nemyslí na to, jak bude regulace vynucována a kdo to bude dělat. Jestli musí vzniknout zcela nový úřad, nebo se jen rozšíří kompetence stávajícího. Až ex post se někdy řeší i otázka financování, jestli připadne na bedra orgánů státní správy, nebo finance zajistí kraje či obce. Bohužel na takhle důležité aspekty se často myslí až poté, co je právní předpis přijat, a to je pozdě.

Daniel Trnka na konferenci týkající se dopadů regulace v Portugalsku. Zdroj: twipu.com

Dobře, to je na úrovni jednotlivých států. Není takový proces daleko složitější a komplikovanější na evropské úrovni?

Je, ale Evropská komise se hodně zlepšila. Snaží se všechny předpisy nechat projít hodnocením dopadů včas. Na druhou stranu je pro ni samozřejmě těžké vyhodnotit dopady na celoevropské úrovni a úrovni jednotlivých členských zemí. Tam mohou být obrovské rozdíly.

Navíc spousta členských zemí v tom komisi vůbec nepomáhá. My v OECD třeba doporučujeme, aby v době, kdy je návrh projednáván na úrovni Evropské rady, tak aby členské státy už přišly s předběžným hodnocením dopadů, s nějakou jejich analýzou. Ale ve většině případů země čekají na to, co přijde z Bruselu, a pak mají jen dva roky na implementaci a s blížícím se termínem zavedení propadají panice, jak danou reguli implementovat do národní legislativy.

Lze zmínit nějaké konkrétní příklady dobré regulace ze strany Evropské komise, popřípadě na úrovni jednotlivých zemí? 

V Dánsku nedávno na podnět místních dopravců zjistili, že jejich požární a bezpečnostní předpisy pro skladiště a překladiště jsou přísnější než v okolních zemích, což činí tyto dopravce nekonkurenceschopnými. Zdánlivá maličkost, ale likvidovala celý jeden sektor trhu. Dánská vláda tak příslušné regulace zjemnila a problém zmizel.
Konkrétní směrnice Evropské komise mě nenapadá, ale lze zmínit platformu REFIT, zřízenou právě Evropskou komisí, která umožňuje zástupcům podnikatelů z jednotlivých států podávat podněty k odstranění nadbytečné regulační zátěže plynoucí z evropské legislativy.

OECD zemím radí

Jak v tomto směru funguje OECD? Jste poradním orgánem, nebo můžete i navrhovat regulace či vyhodnocovat jejich dopady?

OECD funguje pro vlády jako think tank, konkrétní právní předpisy nenavrhujeme. Dáváme rady členským zemím, jak zlepšit procesy pro vytváření legislativy, procesy pro její vyhodnocování a zjednodušování. Je pravda, že v poslední době se na nás členské země obracejí, abychom s nimi pracovali poněkud detailněji. Takže občas se díváme i na národní legislativu (naposledy třeba na tu řeckou) a dáváme konkrétní návrhy, jak by se měla změnit, tak aby došlo ke snížení regulační zátěže.
Ubývá analýz a zpracování reportů a více pracujeme s jednotlivými zeměmi, takže spolupráce se přesouvá více do bilaterální roviny.

Co jsou takzvané OECD Principles of Better Regulation?

Správný název je OECD Recommendation on Regulatory Policy and Governance . Je to taková naše „bible“, mezinárodně uznávané principy pro „lepší regulaci“. Zjednodušeně řečeno, každá země by měla mít stanovenou regulační politiku, vytvořit instituce dohlížející na kvalitu regulace, regulovat na základě faktů a tvrdých dat, vyhodnocovat dopady jak připravované, tak existující regulace, minimalizovat nadbytečnou regulační zátěž, pravidelně přezkoumávat existující právní předpisy z hlediska jejich účinnosti, systematicky zapojovat do těchto procesů zainteresované subjekty, uplatňovat tyto principy napříč veřejnou správou a podobně.

Regulátoři rádi regulují jen proto, že je to v jejich popisu práce. Není zde riziko, že sklouznou za hranici, kdy se regulace stanou kontraproduktivními?

To se bohužel někdy děje. V některých oblastech jsou regulace, které nejenže nepřináší kýžené výsledky, ale fungují v rozporu s cíli, pro které jsou přijímány. Není to obecné, ale v dílčích případech se to děje a bude se to jistě dít i v budoucnosti. Problém je v tom, že pokud se bavíme o procesu přípravy, tak to je jedna věc, ale důležitá je zpětná vazba. Tedy se k regulaci po čase vrátit a podívat se, zda funguje tak, jaký byl původní záměr jejího zavedení. Bohužel, z mých zkušeností to už v rámci členských zemí OECD téměř nikdo nedělá systematicky. Dopady a efekty se neřeší, protože pro nikoho není příjemné zjistit, že to, co složitě prosazoval a schvaloval, nevedlo ke kýženému výsledku.

Regulace budou vždy

Jaké negativní důsledky podle vás může přinést špatná regulace?

Špatně zpracovaná regulace může mít mnoho nezamýšlených důsledků; může zatěžovat náklady občany i podnikatele, bránit hospodářské soutěži, vstupu nových firem na trh, a tím pádem zvyšovat ceny a snižovat konkurenceschopnost daného sektoru nebo i celé země. Může ale také oproti původním záměrům přispívat například ke zhoršování životního prostředí nebo bezpečnosti obyvatel.

Bude regulace nedílnou součástí byznysu i v budoucnu?

Regulace tu budou vždycky, je však potřeba, aby byly co nejkvalitnější, aby nenapomáhaly jen k plnění politických cílů, ale přispívaly ke zlepšování kvality byznysu i života. A zároveň nesmí způsobovat nadbytečné náklady ani zátěž podnikatelským subjektům i občanům a nesmí brzdit inovace.